בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד קבוצת כרמלטון, מפעילת מנהרות הכרמל, הסתיימה בדחייה אף שבית המשפט הכיר בכך שהחברה גבתה לאורך השנים תשלומי אכיפה שעלו בסך הכול על הוצאותיה. שני נהגים טענו כי מדובר בהתעשרות על חשבון הציבור ודרשו השבה. כרמלטון השיבה שגבתה את הסכומים שהותרו בתקנות, וכי הפחתת התעריפים שנעשתה במהלך המשפט כבר נועדה לקזז את העודפים. השופט מוחמד עלי קיבל את הטענה שהגבייה השוטפת לא הפרה את התקנות, אך לא שלל עילה אפשרית של עשיית עושר. לבסוף קבע שהפחתת התעריפים משמשת גם מנגנון השבה מדורג, ושחיוב נוסף עלול להביא לכפל השבה. המבקשים חויבו בהוצאות של 10,000 שקל.
המחלוקת נוגעת לתשלומים נוספים על אגרת הנסיעה עצמה. במנהרות הכרמל קיימים נתיבים למנויים, שהרכב שלהם מזוהה והחיוב מתבצע אוטומטית, ונתיבים למשתמשים שאינם מנויים ומשלמים במהלך הכניסה או היציאה. מי שנכנס לנתיב מנויים ללא הסכם מתאים או מפר כללים אחרים עשוי להידרש לשלם, נוסף לאגרה, תשלום שנקרא בחוק ובתקנות "פיצוי והחזר הוצאות". גם אי־פירעון חשבון במועד, יציאה לא מתאימה או פעולות המקשות על זיהוי הרכב עשויים להצמיח חיוב כזה. הנתיבים למנויים אינם חסומים פיזית, לאחר שחסימות בעבר גרמו לעומסי תנועה.
המבקשים היו קשורים לשתי נסיעות שבהן נעשה שימוש בנתיב מנויים ללא מנוי תקף. באחד המקרים התקבל חשבון בגין "נסיעה ללא הסכם". המבקשים לא ביקשו מבית המשפט לקבוע שלא נסעו בנתיב המיועד למנויים; מוקד טענתם היה עצם הרווח האפשרי מגביית הפיצוי וההוצאות. לדבריהם, כרמלטון אינה אמורה להרוויח מקנסות אכיפה במובן הכלכלי, אלא להחזיר באמצעותם את העלויות שנגרמו בשל הפרות כללי השימוש. הם עתרו להצהרה שהגבייה פסולה, למניעת חיובים גבוהים מן ההוצאות בפועל, ולהשבת סכומים שנגבו ביתר. הם העלו גם טענות לנזק לא־ממוני הנובע מטרחה, זמן ועוגמת נפש.
המסגרת המשפטית ייחודית. כרמלטון היא בעלת זיכיון לפי חוק כבישי אגרה (מנהרות הכרמל), והחוק מאפשר לבעל הזיכיון לדרוש פיצוי והחזר הוצאות מן המשתמשים המפרים חובות מסוימות. התעריפים עצמם נקבעים בתקנות בהליך הכולל אישור של שרי הממשלה וועדת הכלכלה של הכנסת. הצדדים לא חלקו על כך שהסכומים שגבתה כרמלטון תאמו את הסכומים שנקבעו בתקנות בתקופה הרלוונטית. השאלה הייתה אם מותר לה לגבות אותם אוטומטית כאשר העלות הממשית של פעולות הגבייה והאכיפה נמוכה יותר.
המבקשים טענו כי הסכומים בתקנות הם תקרות, לא מחיר מחייב או קבוע, ולכן כל חיוב צריך להתאים להוצאה שנגרמה בפועל. כרמלטון דחתה זאת. היא טענה שהתקנות קובעות תעריפים אחידים, שנועדו לאפשר גבייה יעילה ושוויונית, ושאין עליה חובה לחשב עבור כל מקרה את עלות האכיפה הפרטנית. היא הוסיפה שלציבור עומד מסלול ערר ייעודי נגד חיובים, ושבקשת האישור הייצוגית היא ניסיון לעקוף את המסלול ולתקוף בעקיפין חקיקה מחייבת. המבקשים השיבו כי תביעתם עוסקת בהפרה מערכתית ולא במחלוקת נקודתית על נסיעה בודדת, ולכן הליך ייצוגי הוא המסגרת המתאימה.
לפי התקנות קיים מנגנון פיקוח שתפקידו דווקא למנוע רווח מצטבר מביצוע פעולות האכיפה. בעל הזיכיון נדרש למסור לרשות הממונה נתוני עלויות, הכנסות ותחזיות, והנתונים אמורים לשמש לבדיקת היחס בין ההוצאות לבין התקבולים ולהמלצות על שינוי התעריפים. בית המשפט תיאר כיצד במשך שנים לא עודכנו התעריפים, מלבד הצמדה, אף שבדיקות העלו פער. מבדיקה שהסתיימה בשנת 2020 עלה עודף הכנסות מצטבר של כ־8 מיליון שקל בתקופה שנבחנה. לאחר שימוע והליכים מול הרשות הממונה הומלצה בשנת 2023 הפחתה של 17% בתעריפי הפיצוי והחזר ההוצאות.
בשלב זה נדרש בית המשפט להפריד בין אחריות המפעילה בגבייה השוטפת לבין פעולת מנגנון הפיקוח. הוא קבע שהתקנות התירו לכרמלטון לגבות את הסכומים שנקבעו בהן, ולא הטילו עליה חובה לבחון בכל נסיעה אם אפשר לדרוש סכום נמוך יותר. החובה להשוות באופן תקופתי בין עלויות והכנסות מוטלת על הרשות הממונה באמצעות מנגנון הנתונים וההמלצות. משום כך, הקביעה שבידי כרמלטון נותר רווח אינה הופכת את הגבייה לפי התעריפים הקיימים להפרת התקנות מצד החברה. בית המשפט הסביר כי "לא ניתן לומר כי המשיבה הפרה את התקנות", ודחה בהקשר זה גם את הטענה שהגבייה היוותה הפרה של הסכם השימוש.
כדי להסביר את ההבחנה דן השופט בפסיקה קודמת העוסקת בגביית הוצאות אכיפה בידי רשויות מקומיות. באותה מסגרת מדובר בתקנות המגדירות הוצאות "מרביות" וחובה לבחון הוצאות ישירות סבירות. לעומתן, התקנות המסדירות את מנהרות הכרמל בנויות על פיקוח תקופתי כולל. בית המשפט קבע שהבדל לשוני ומבני זה אינו מאפשר להעתיק את חובת ההתאמה הפרטנית מתיקי אכיפה אחרים למקרה הנוכחי. עם זאת, הוא לא ראה בחוסר העדכון לאורך שנים התנהלות חסרת משמעות; לדבריו, העודפים נוצרו בשל אי־הפעלתו של מנגנון הפיקוח וההתאמה שנועד לשמור על איזון.
התמונה הסתבכה בשאלת עשיית העושר ולא במשפט. המבקשים טענו שגם גבייה שהייתה מותרת לפי הוראות התקנות יכולה להקנות לחברה טובת הנאה שלא הייתה אמורה להישאר בידיה. השופט בחן פסיקה העוסקת ביחס בין התנהגות לפי דין לבין התעשרות בלתי מוצדקת. לשיטתו, יש להבחין בין השאלה אם פעולה מסוימת הותרה לבין השאלה אם הדין התכוון להקנות למבצע גם את כל הרווח שנוצר ממנה. במקרה של המנהרות, תכלית ההסדר הייתה לכסות הוצאות אכיפה ולא להפיק רווחים מהפרות. לכן, אף שאין הפרת תקנות בגבייה השוטפת, קיימת אפשרות עקרונית לתביעת השבה של התעשרות מצטברת.
בית המשפט הדגיש כי אין מדובר בחיוב שהתעריף שלו נקבע כדי להעניק לבעל הזיכיון רווח. הוא גם הסביר שהחוק מתיר לדרוש פיצוי והחזר הוצאות, אך אינו מחייב לגבות תמיד את מלוא הסכומים. שיקול נוסף היה האפשרות שמנגנון הפיקוח לא יפעל כלל עד תום הזיכיון, כך שהרווחים יישארו בחברה ללא תיקון. אף שהשופט מצא סיכוי לעילת השבה, הוא הבהיר שאין בכך כדי להצדיק באופן אוטומטי אישור של תובענה ייצוגית. לשם כך נדרש לבחון את השינוי שכבר חל בהסדר התעריפים ואת ההשפעה המעשית שלו.
התפתחות מכריעה אירעה במהלך ניהול הבקשה. ב־12 במאי 2026 פורסם תיקון לתקנות, שנכנס לתוקף כעבור שבועיים והפחית את תעריפי הפיצוי והחזר ההוצאות. כרמלטון טענה שההפחתה אינה מיועדת רק להתאים תעריפים להוצאות עתידיות, אלא גם לשחוק בהדרגה את עודף הגבייה מן העבר. המבקשים חלקו על כך וטענו שמי ששילם ביתר בעבר לא מקבל כסף בחזרה, ושהתיקון חל על חיובים חדשים בלבד. לטענתם, אין לרשות הממונה סמכות ליצור באמצעות תעריפים עתידיים השבה חלופית למי שכבר שילם.
בית המשפט בחן את מסמכי ההכנה לתיקון, את חילופי הדברים עם הגורמים המפקחים ואת הדיונים בוועדת הכלכלה. מתוך החומר הזה קבע שהפחתת התעריפים אכן תוכננה גם כדי לקזז את עודף ההכנסות שנצבר. נציג הרשות הממונה הסביר בדיון כי בתחשיב הובא בחשבון עודף של כ־8 מיליון שקל שנצבר לבעל הזיכיון, וכי ההפחתה אמורה לפרוס את הקיזוז על פני שנות ההפעלה שנותרו. לפי התחשיב שעליו הסתמך התיקון, ההכנסות מהאכיפה והוצאות האכיפה אמורות להתאזן עד תום הזיכיון בשנת 2040. השופט קבע כי "הפחתת התעריפים, לא רק שהיא בבחינת הסדרה מכאן ואילך אלא מגלמת השבה של הסכום שהמשיבה גבתה ביתר בעבר". הוא הבהיר שהתיקון אינו משנה למפרע חיוב ספציפי, אך הוא נושא תכלית מערכתית של השבה מדורגת.
מכאן נבעה התוצאה המשפטית. לפי סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט רשאי בית המשפט לפטור מהשבה כאשר הנסיבות הופכות אותה לבלתי צודקת. השופט סבר שחיוב כרמלטון להשיב שוב את העודפים במסגרת התובענה, במקביל להפחתת התעריפים שנועדה לקזז אותם, עלול ליצור "כפל השבה". לצד זאת קבע שההליך הייצוגי איבד במידה רבה את תכליתו לאחר שהושג שינוי מבני בתעריפים. הוא התייחס גם לקושי בכך שהנהנים מן ההפחתה בעתיד אינם בהכרח אותם נהגים ששילמו בעבר; לדבריו, עשויה להיות חפיפה חלקית בין הקבוצות, ואין פסול עקרוני בכך שגם משתמשים עתידיים ייהנו מהפחתה.
בית המשפט ציין שמי שסבור כי מנגנון ההשבה באמצעות הפחתה לאורך שנים אינו סביר יכול לתקוף את התקנות עצמן בהליך מתאים, אך זה לא היה הסעד שבמוקד בקשת האישור. לכן נדחתה הבקשה, אף שהשופט הכיר בחשיבות הבעיה שהעלו המבקשים. בעניין ההוצאות הוא הביא בחשבון את משאבי כרמלטון בניהול ההליך ואת התוצאה המשפטית, אך גם את תרומת המבקשים לחשיפת סוגיית גביית היתר ואת הסיכון שלקחו על עצמם. בסופו של דבר חויבו שני המבקשים, ביחד ולחוד, ב־10,000 שקל הוצאות בלבד. ההכרעה מותירה הבחנה עקרונית: גביית תעריף שהותר בתקנות אינה בהכרח הפרת דין, אך הצטברות רווחים מנוגדת לתכלית מנגנון האכיפה יכולה להקים שאלה של השבה, ותיקון רגולטורי עשוי להשפיע על הצורך בתביעה ייצוגית נוספת.
דיון ותגובות
תגובות לכתבה
עדיין לא פורסמו תגובות.