מי רשאי לקבוע את זהות הרופאים היושבים בוועדות רפואיות שמכריעות במחלוקות בין המוסד לביטוח לאומי למבוטחים? בג"ץ קבע כי המוסד אינו רשאי למלא תפקיד בהליכי המינוי, הקידום והארכת הכהונה של הפוסקים הרפואיים, וכי שר העבודה חייב להפעיל שיקול דעת עצמאי. ההכרעה התקבלה בעתירה שהגישו לשכת עורכי הדין בישראל, האגודה לזכויות החולה בישראל והעמותה הישראלית לסרטן העור. בית המשפט מצא שהליכי המינוי הופעלו למעשה בידי הגוף המתדיין בפני אותן ועדות, בעוד השר, שהסמכות הוקנתה לו בחוק, הסתפק במקרים שנבחנו בחתימה על כתבי מינוי. הצו המוחלט ייכנס לתוקף לאחר 12 חודשים כדי לאפשר היערכות.
הנמקת השופטת יעל וילנר, שאליה הצטרפו המשנה לנשיא נעם סולברג והשופט אלכס שטיין, אינה מבוססת על ממצא של הטיה בפועל בהחלטות הוועדות. בית המשפט הדגיש במפורש שאין בדברים הטלת דופי בעובדי המוסד או בפוסקים הרפואיים. הקושי שעליו הצביע הוא מוסדי: הוועדות הרפואיות הן גופים מעין־שיפוטיים המכריעים בסכסוכים שבהם הביטוח הלאומי הוא בעל דין קבוע. לשם שמירה על עצמאותן ועל מראית פני הצדק, ההסדר החוקי מסר את סמכות המינוי דווקא לשר ולא לגוף שמתדיין לפני הוועדות. השופטת הבהירה שמדובר בחשש לניגוד עניינים הנובע ממבנה היחסים, ולא בהאשמה מקצועית או אישית.
בעתירה התבקשו סעדים נגד המוסד לביטוח לאומי, שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ושר הבריאות. העותרות טענו כי הנוהל המקורי של המוסד, משנת 2017, העניק ללשכה הרפואית שלו השפעה מכרעת על כניסת רופאים לוועדות ועל עתידם המקצועי בהן. לפי הנוהל, מועמדים נדרשו לעמוד בתנאי סף שהגדיר המוסד, לרבות ראיון עם גורמיו, והפורום הרפואי שלו החליט מי מתאים. אותו מנגנון עסק גם בהארכת מינוי, בהוספת כהונה בוועדות נוספות ובקידום לוועדות לעררים. מועמד שנדחה בפורום לא הגיע כלל לבחינת השר. העותרות טענו כי השר נותר „חותמת גומי” המאשרת הליך שהתוצאה המהותית שלו נקבעה קודם לכן במוסד. ההרכב שדן בעתירה ישב בבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.
המוסד והמשיבים האחרים התנגדו בעתירה וטענו כי ההליך שהוסדר בנוהל מקצועי, שקוף ונועד לשמור על רמה רפואית ראויה. לשיטתם, גורמי הלשכה הרפואית מחזיקים בניסיון הנדרש לבחון כשירות מועמדים, ואילו השר הוא שמוסמך לתת את המינוי הפורמלי. בית המשפט בחן את הטענה שהתפקיד שמילא המוסד היה בעיקרו טכני או מינהלי, ואת השאלה האם ניתן לראות בו סיוע מותר להפעלת סמכות השר. המבחן לא היה רק מי חתם בסוף, אלא מי קבע את אמות המידה, סינן את המועמדים והפעיל שיקול דעת.
העתירה התנהלה במשך שנים והובילה לשורת ניסיונות שינוי במנגנון. לאחר דיון ב־2022 נדרשו המשיבים לדווח על צעדים לניתוק המוסד מהליכי ההכשרה והמינוי. בשנת 2023 נמסר שנבחנת העברת יחידה למינוי פוסקים רפואיים מהמוסד למשרד העבודה. באותה יחידה במוסד היו תקנים מקצועיים וליווי משפטי. במשרד העבודה הוכרה האפשרות להקים יחידה שתהיה אחראית למינוי ולקידום הפוסקים, אך בהמשך דווח על קשיים: המשרד לא החזיק, לפי עמדת המשיבים, במומחיות ובתשתיות מקצועיות לגיוס, מיון והכשרת הרופאים. מלחמת חרבות ברזל עיכבה חלק מההיערכות, וב־2024 הוחלט על בחינה בין־משרדית של החלופות.
בדיון נוסף באפריל 2024 הוציא בג"ץ צו על־תנאי, שהתמקד בשאלה מדוע המוסד לא יימנע ממעורבות במינוי, בקידום ובהארכת הכהונה, למעט האפשרות להביא המלצות בפני הגורם המוסמך, ומדוע השר לא יפעיל שיקול דעת עצמאי. בעקבות הצו נחתם נוהל מטעם שר העבודה ונכנס לתוקף נוהל נוסף של המוסד. לפי הנוהל החדש של השר, עובדי לשכתו נדרשו לוודא שהגיעה בקשת מינוי בצירוף מסמכים והמלצה מפורטת מגורמי המוסד; אלה כללו מידע על כשירות המועמד, הצורך במינוי ותפקודו המקצועי. אולם מבחינת בית המשפט, שינוי הכותרות והמסמכים עדיין לא הסיט את מרכז הכובד מן המוסד אל השר.
בהמשך עודכנו הנהלים פעם נוספת, והמשיבים טענו כי צמצמו את תפקיד המוסד לשירותים מינהליים בלבד. ואולם השופטת וילנר הצביעה על קושי בשתי החלופות שהוצגו: אם המוסד ממשיך לבחון ולסנן מועמדים ולהעביר מידע מהותי על התאמתם, הוא נוגע בליבת סמכות השר; ואם אמנם אינו מפעיל כל שיקול דעת, לא הובהר מי כן מפעיל את שיקול הדעת המהותי הנדרש כדי לבחור רופא לתפקיד מעין־שיפוטי. עצם חתימת השר על מסמך שהוכן לפי נוהל המוסד אינה עונה על הצורך בבחינה עצמאית של זהות המועמד.
בית המשפט ייחס חשיבות גם לאפשרות שהנוהל המתוקן מאפשר למוסד לצרף לבקשת מינוי מידע נוסף שלדעתו ראוי שהשר ישקול. השופטת ציינה כי ערוץ כזה עלול לאפשר השפעה „בדלת האחורית”, גם כאשר ההמלצה המפורשת הוסרה. היא הוסיפה שהמשיבים עצמם תיארו את העברת הטיפול מן המוסד למשרד העבודה כמהלך קשה דווקא בשל המשאבים והמומחיות שמרוכזים במוסד, דבר המלמד כי אין מדובר רק בשירותי משרד שוליים. לכן לא התקבלה הטענה שהמעורבות המתמשכת היא הסתייעות טכנית שאפשר להכשיר ללא שינוי במנגנון.
בהיבט המשפטי נבחנה ההבחנה בין אצילת סמכות לבין הסתייעות בגורם אחר. ככלל, רשות שהוסמכה בחוק אינה רשאית להעביר לאחר את גרעין שיקול הדעת בלי בסיס בדין, והאפשרות להסתייע בביצוע פעולות מינהליות תלויה גם בתכלית החוק ובזהות המסייע. במקרה זה קבע בג"ץ שהדין אינו מסמיך את השר לאצול למוסד את סמכות המינוי, וכי אצילה כזאת אף סותרת את תכלית ההסדר. ממילא, בשל המעמד של המוסד כבעל דין בפני הוועדות, אפילו תפקיד טכני במסגרת הליך בחירת הפוסקים עלול לעורר קושי מוסדי שאינו נפתר בכך שמגדירים אותו כסיוע.
השופטת דחתה את האפשרות להסתפק בהשוואה בין הנהלים השונים, וקבעה שהעובדות שהוצגו לאורך ההליך משקפות חלוקת תפקידים שבה המוסד אחראי למעשה למרכיבים המהותיים של הליך המינוי. היא הבהירה שבקביעות האלה אין כדי לשלול את החשיבות של הכשרה רפואית מתאימה או את המומחיות של בעלי התפקידים במוסד. השאלה היא מי רשאי לקבל את ההחלטות בנוגע לפוסקים שיושבים כגורם מכריע במחלוקות עם המבוטחים. במישור הזה העצמאות המוסדית אינה רק מאפיין רצוי, אלא תכלית של ההסדר שקבע המחוקק לפי פירוש בית המשפט.
בפסק הדין נכללה גם הבחנה חשובה לגבי המשך העברת מידע: המוסד לביטוח לאומי ומבוטחים רשאים להביא בפני השר עמדות והסתייגויות בעניין תפקודו של פוסק רפואי, אך אינם רשאים להפוך לשותפים להליכי המינוי, הקידום או הארכת הכהונה. זהו הבדל בין מסירת מידע לגורם המחליט לבין השתתפות בהפעלת הסמכות עצמה. הצו המוחלט מחייב את המוסד להפסיק למלא תפקיד בהליכי המינוי הנדונים, ואת השר להבטיח הפעלת שיקול דעת עצמאי. בשל מורכבות היישום נתנה ערכאת בג"ץ 12 חודשי היערכות מיום פסק הדין, וחייבה את המשיבים בהוצאות העותרות בסך 15 אלף שקל. מספר התיק: בג"ץ 4142/21.
דיון ותגובות
תגובות לכתבה
עדיין לא פורסמו תגובות.